Проблемы нормативно-правового регулирования в сфере геологического изучения недр и недропользования.
Для успешной работы геологической отрасли и эффективного недропользования в стратегических документах нужно четко сформулировать цели геологического исследования недр и воспроизводства минерально- сырьевой базы (МСБ) и закрепить главные принципы, определяющие позицию Государства, как собственника недр, на которых должна строиться работа всего минерально-сырьевого комплекса.
1.Мы имеем в настоящее время. В «Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2050 года», утвержденном распоряжением Правительства РФ за № 1838-р 11 июля 2024 г., цель определяется следующим образом: «Стратегической целью развития минерально-сырьевой базы является создание условий для устойчивого обеспечения минеральным сырьем социально-экономического развития и поддержание достаточного уровня экономической и энергетической безопасности Российской Федерации». Что это за условия, для кого их надо создавать – не понятно.
Цель должна быть конкретной – «Стратегической целью государственного геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы является обеспечение прироста рентабельных запасов востребованных видов полезных ископаемых в объемах, необходимых для полного удовлетворения потребностей экономики России, как для внутреннего использования, так и для экспортных поставок, на основе эффективной системы Государственного геологического исследования недр и недропользования. Но конкретная цель требует конкретного механизма ее достижения. Этот механизм также отсутствует. Стратегию необходимо актуализировать.
2.Единственным документом, определяющим принципы государственной политики в области недропользования, являются «Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования», Утвержденные Распоряжением Правительства РФ за № 1637 от 21 апреля 2003 года.
В этом документе совсем не затронуты ключевые вопросы государственного геологического исследования недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы:
- принцип формирования и характер органов исполнительной власти;
- критерии обеспечения сырьевой безопасности;
·разграничение ответственности Государства и Компаний за геологическое исследование недр и воспроизводство МСБ.
То есть, нет ответа на вопрос – кто в нашей стране отвечает за подготовку ресурсов, а кто за прирост запасов категорий С1 и С2. Мы убеждены, что без четко сформулированных принципов государственной политики, закрепленных в Документе, утвержденном Правительством РФ, процесс воспроизводства МСБ, оказывается пущенным на самотек.
Рекомендация:
Минприроды России, совместно с Роснедрами разработать и утвердить в Правительстве РФ «Основы государственной политики в области геологического исследования недр, воспроизводства минерально- сырьевой базы и недропользования».
В данном документе реализовать следующие принципы:
- сохранение государственной собственности на недра;
- неразрывность процессов геологического исследования недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы и ее освоения;
- все полномочия в данной сфере сосредоточить в одном вертикально интегрированном органе исполнительной власти, наделённом правоустанавливающими и правоприменительными функциями – лучше всего, Министерстве геологии и недропользования РФ или подчинить Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) напрямую Правительству РФ, в прямом подчинении которого должны находиться все геологические организации и предприятия с федеральной собственностью.
Кроме того, в «Основы государственной политики в области геологического исследования недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и недропользования» предусмотреть четкое разграничение ответственности за государственное геологическое исследование недр и воспроизводство МСБ между Государством и компаниями, причем, ответственность за формирование поискового задела (за подготовку ресурсов Д0 и Р1 и частично запасов С2 -1 стадия ГРР поискового этапа) должна быть закреплена за Государством. Поиск и разведку месторождений следует оставить за компаниями.
3.Большой проблемой остается современная редакция Закона
«О недрах» (Закон), в котором кратко и в недопустимом виде упоминается о геологическом исследовании недр. Этот Закон был разработан и утвержден в период становления только что образованной Российской Федерации 21 февраля 1992 г. с единственной целью – определить правила пользования недрами и регулирования отношений, возникающих при этом между Государством и компаниями. Этот Закон совершенно не удовлетворяет современным условиям.
В подтверждение сказанному следует упомянуть, что, первые изменения и дополнения к Закону были приняты сразу после его утверждения, а, начиная с 2006 года они стали приниматься ежегодно и по нескольку штук в год. Всего за 34 года действия Закона принято около 100 изменений и дополнений различного рода. Этими поправками пронизаны все важнейшие статьи Закона
«О недрах». Потребность в разработке его новой версии очевидна. Кстати сказать, что разработка новой редакции проекта федерального закона
«О недрах» предусматривалась Планом мероприятий по реализации упоминавшихся «Основ государственной политики в области геологического исследования недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и недропользования» еще в 2003 году. Соответствующее поручение было выдано Минприроды России, но оно так и не было выполнено.
Не претендуя на рассмотрение сути конкретных статей Закона, мы процитируем только выдержку из статьи 6, определяющей виды пользования недрами РФ: «Недра предоставляются в пользование для: 1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого- геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр».
Спрашивается, почему поименованные в пункте 1) научно- исследовательские и палеонтологические работы, а также мониторинг землетрясений и вулканической деятельности считаются «видом пользования недрами»?
Процесс регионального геологического исследования недр, включающий все виды геологоразведочных, научно-исследовательских и лабораторно-аналитических работ, организуемых собственником недр, государство через уполномоченные органы государственной власти, предшествует процессу пользования недрами и не может рассматриваться
«видом пользования». К тому же это создает массу дополнительных административных барьеров, препятствует организации эффективных геологоразведочных работ и приводит к лишним расходам средств федерального бюджета и существенным потерям рабочего времени.
Рекомендация:
Минприроды России,совместно с Роснедрами подготовить и направить в Государственную Думу для рассмотрения и последующего утверждения новую версию Закона «О недрах».
4.Негативно сказывается на эффективности ГРР и то обстоятельство, что не актуализируются старые и не разрабатываются новые методологические и методические документы в части регионального изучения и поисковых работ ни на углеводородное сырье, ни на твердые полезные ископаемые. В результате в структуре госзаказа преобладают простые, а порой примитивные методы ГРР, не соответствующие современному высокому уровню развития технологий и методического арсенала. По этой же причине наблюдается сильнейшее отклонение от оптимальных пропорций между различными видами ГРР. В частности, объемы параметрического бурения на углеводородное сырье очень сильно отстают от выполненных объемов сейсморазведки 2Д, поэтому на многих перспективных площадях с высокой плотностью региональных профилей нет ни одной параметрической скважины, а задачи прогноза нефтегазоносности и выявления зон нефтегазонакопления остаются не решенными. В то же время, по причине почти полного отсутствия конкурсных объектов,направленных на разработку новых методов исследований, или комплексирования уже известных методов, методический арсенал региональных работ длительное время остается довольно примитивным.
5.Нельзя оставить без внимания Федеральный закон от 05.04.2013
№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», на основе которого распределяется госзаказ, разработан для чисто закупочной деятельности и не пригоден ни для системных геологических исследований, ни для поисково-разведочных работ. Этот Закон привнес в организацию геологоразведочных работ массу трудностей и несуразиц. Начнем с того, что
заложенная в нем система ценообразования совсем не учитывает реальную себестоимость работ, положенную в основу ресурсного метода. Участники аукционов, которые опираются на реальную стоимость конкурсного объекта и располагают необходимым оборудованием и квалифицированными кадрами, часто проигрывают, поскольку почти всегда находятся недобросовестные компании, сильно понижающие стартовую цену ради победы в конкурсе. Как правило, эти участники не располагают квалифицированными кадрами, не имеют необходимого оборудования (но представляют в комплект документов необходимые договора аренды), они в принципе не способны обеспечить качественное выполнение работ. В то же время, по многим объектам наблюдается неоправданное завышение стоимости со стороны некоторых участников конкурсов, в результате чего после проведения электронных торгов цены на одни и те же виды ГРР – могут совершенно беспричинно отличаться более чем в 2 раза, а это, как минимум, неэффективное использование средств федерального бюджета.
Было бы целесообразным для регулирования отмеченных проблем воссоздать «Всероссийский научно-исследовательский институт экономики минерального сырья и недропользования» (ВИЭМС).
Следует сказать и о потерях времени на конкурсные процедуры, которые в среднем составляют 2 – 3 месяца,но часто значительно превышают эти сроки по причине рассмотрения поступивших в ФАС России жалоб или судебных разбирательств. Это приводит к частым срывам календарных планов, переносов заданий на следующий год, да и невыполнению значительных объемов геолого-технических заданий.
Рекомендация:
Разработать и реализовать поправку к Федеральному закону 44-ФЗ в части исключения геологоразведочных работ из состава работ и услуг, подлежащих действию этого закона. Финансирование ГРР и научно-исследовательских геологических работ осуществлять на основе
программно-целевого принципа по программам, утвержденным Роснедрами, Минприроды РФ и Правительством РФ. Стоимость объектов ГРР и НИР определять ресурсным методом, опираясь на реальные затраты, не допуская перекосов в ценовой политике ни в сторону завышения, ни в сторону занижения.
Отсутствие ясных принципов государственной политики и современных методологических документов является причиной многих проблем – это ослабления потенциала предприятий и организаций геологической отрасли, почти полное отсутствие в структуре госзаказа с 2010 года научно- исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), сильнейшей зависимости от импортных методики технологий и т.д. По оценкам различных экспертов, доля импортной геологоразведочной аппаратуры и программного обеспечения, составляет более 80 %.
Выделяемые государством ассигнования на геологоразведочные работы не покрывают и 50% затрат, необходимых для решения стоящих перед Роснедрами задач. Утвержденная Правительством РФ «Программа геологического исследование недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы» предусматривала, начиная с 2011 года, ежегодное выделение Роснедрам
42 млрд. руб. с последующей индексацией, но регулярные сокращения финансов только за последнее десятилетие привели к недофинансированию на сумму более 100 млрд. руб.
В кратком анализе сложившейся ситуации в геологическом изучении недр и недропользовании затронуты только основные, главные вопросы и проблемы. Перечень вопросов, которые необходимо законодательно закрепить достаточно широк.
Учитывая, что Комитет Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды (Комитет) в своей работе большое внимание уделяет экологическим вопросам, необходимо обратить внимание,
что некоторые экологические инициативы очень мешают геологическим работам, особенно излишняя организация особо охраняемых природных территорий, которые нарезаются без учета перспектив этих территорий на обнаружение месторождений полезных ископаемых.
